Insolvența întreprinderilor publice între incapacitatea de plată și obligația autorității publice de finanțare. Analiza juridică a situației Societății de Transport București (STB)

Posibilitatea deschiderii procedurii insolvenței față de o întreprindere publică ce prestează un serviciu de interes economic general ridică probleme juridice semnificativ diferite de cele întâlnite în cazul unei societăți comerciale obișnuite.

Analiza juridică a situației Societății de Transport București (STB)

În cazul Societății de Transport București STB S.A. (STB), analiza stării de insolvență nu poate fi realizată exclusiv prin raportare la existența unor datorii exigibile, ci trebuie integrată în cadrul normativ care reglementează serviciile comunitare de utilități publice, guvernanța corporativă a întreprinderilor publice și obligația autorităților administrației publice locale de a asigura finanțarea obligațiilor de serviciu public.

În acest context se ridică trei probleme juridice esențiale.

Ø  Prima privește condițiile în care un operator de serviciu public poate fi considerat în stare de insolvență în sensul Legii nr. 85/2014.

Ø  A doua privește raportul dintre evaluarea performanței managementului în conformitate cu OUG nr. 109/2011 și apariția unei pretinse stări de insolvență într-un interval foarte scurt de timp.

Ø  A treia privește influența creanțelor deținute asupra autorității publice locale în analiza existenței stării de insolvență.

Scopul prezentului studiu nu este evaluarea oportunității unei eventuale proceduri judiciare, ci analiza compatibilității unei asemenea măsuri cu legislația națională și europeană aplicabilă întreprinderilor publice.

Analiză realizată de Tilea Doina Maria

Conf. univ., specialist în guvernanță corporativă

1. Noțiunea de insolvență în sensul Legii nr. 85/2014

Punctul de plecare în analiza situației juridice a STB îl constituie definiția legală a insolvenței consacrată de Legea nr. 85/2014 privind procedurile de prevenire a insolvenței și de insolvență.

Potrivit art. 5 pct. 29 din acest act normativ, insolvența reprezintă „acea stare a patrimoniului debitorului care se caracterizează prin insuficiența fondurilor bănești disponibile pentru plata datoriilor certe, lichide și exigibile”. Definiția legală evidențiază faptul că legiuitorul nu a identificat insolvența cu simpla existență a unui pasiv exigibil sau cu înregistrarea unor pierderi financiare, ci cu imposibilitatea efectivă a debitorului de a-și executa obligațiile de plată din disponibilitățile bănești existente.

În același sens, art. 5 pct. 29 lit. a) instituie o prezumție relativă de insolvență atunci când debitorul, după expirarea unui termen de 60 de zile de la scadență, nu și-a achitat obligațiile certe, lichide și exigibile. Natura relativă a acestei prezumții prezintă o importanță deosebită, întrucât permite debitorului să administreze probe prin care să demonstreze că lipsa temporară de lichidități nu reflectă existența unei incapacități reale și permanente de plată.

Rezultă că procedura insolvenței nu este întemeiată exclusiv pe un criteriu formal, respectiv existența unor obligații restante, ci presupune verificarea situației economice și patrimoniale reale a debitorului. Instanța trebuie să stabilească dacă neplata obligațiilor reprezintă expresia unei incapacități structurale de plată sau dacă aceasta este determinată de împrejurări temporare care nu afectează viabilitatea patrimoniului.

Din această perspectivă, doctrina dreptului insolvenței distinge între insuficiența fondurilor bănești disponibile și insuficiența patrimoniului. Prima privește lipsa temporară a lichidităților necesare pentru onorarea obligațiilor exigibile, în timp ce a doua reflectă incapacitatea patrimoniului, în ansamblul său, de a acoperi pasivul debitorului. Deși cele două situații pot coincide, ele nu sunt sinonime, iar existența unui blocaj temporar de trezorerie nu conduce automat la concluzia existenței unei stări de insolvență în sensul Legii nr. 85/2014.

Această distincție dobândește o relevanță deosebită în cazul întreprinderilor publice care prestează servicii de interes economic general. Spre deosebire de operatorii economici obișnuiți, acestea își desfășoară activitatea într-un cadru juridic în care echilibrul financiar este dependent nu doar de veniturile obținute din exploatarea activității, ci și de executarea obligațiilor legale și contractuale asumate de autoritatea publică în materia finanțării serviciului public.

În consecință, aprecierea existenței stării de insolvență în cazul unei întreprinderi publice nu poate fi realizată exclusiv prin raportare la pasivul exigibil și la disponibilitățile bănești existente la un moment dat. Analiza trebuie extinsă asupra întregului context juridic și economic în care funcționează operatorul, incluzând natura creanțelor asupra autorității publice, mecanismul legal al compensațiilor pentru obligațiile de serviciu public, gradul de recuperabilitate al acestora și cauzele efective care au determinat eventualul dezechilibru de lichiditate.

Numai printr-o asemenea interpretare sistematică poate fi respectată finalitatea Legii nr. 85/2014, aceea de a identifica existența unei incapacități reale și persistente de plată, iar nu de a sancționa dificultăți financiare tranzitorii generate de neexecutarea unor obligații asumate de terți în cadrul unor raporturi juridice speciale.

2. Particularitățile operatorilor serviciilor publice și incidența legislației speciale asupra analizei stării de insolvență

Analiza stării de insolvență a unei întreprinderi publice care prestează un serviciu de interes economic general nu poate fi realizată exclusiv prin aplicarea dispozițiilor Legii nr. 85/2014, fără a avea în vedere regimul juridic special care guvernează organizarea și finanțarea acestor servicii.

STB nu reprezintă o societate comercială obișnuită, al cărei echilibru financiar depinde exclusiv de veniturile obținute din activitatea economică desfășurată în condiții concurențiale. Deși este organizată sub forma unei societăți pe acțiuni, aceasta îndeplinește funcția de operator al unui serviciu public de transport local, activitate calificată de legislația națională și europeană drept serviciu de interes economic general (SIEG).

Regimul juridic al STB este configurat printr-un ansamblu de norme speciale, respectiv Legea nr. 51/2006 a serviciilor comunitare de utilități publice, Legea nr. 92/2007 a serviciilor publice de transport persoane în unitățile administrativ-teritoriale și Regulamentul (CE) nr. 1370/2007 al Parlamentului European și al Consiliului privind serviciile publice de transport feroviar și rutier de călători. Aceste acte normative urmăresc asigurarea continuității, accesibilității și sustenabilității financiare a serviciului public, instituind în sarcina autorităților publice locale obligația de a organiza și finanța serviciul public de transport în condițiile stabilite prin contractele de delegare a gestiunii.

În acest cadru normativ, operatorul nu acționează exclusiv în considerarea interesului comercial propriu, ci execută obligații de serviciu public impuse de autoritatea competentă. Aceste obligații pot consta, spre exemplu, în menținerea unor trasee nerentabile din punct de vedere economic, aplicarea unor tarife sociale sau asigurarea unui anumit nivel al frecvenței curselor, independent de rentabilitatea acestora. Tocmai pentru că asemenea obligații pot genera costuri care nu pot fi recuperate din exploatarea comercială a serviciului, legislația europeană consacră dreptul operatorului la o compensație financiară corespunzătoare.

Regulamentul (CE) nr. 1370/2007 consacră principiul potrivit căruia obligațiile de serviciu public trebuie însoțite de mecanisme de compensare care să permită acoperirea costurilor nete generate de executarea acestora și evitarea dezechilibrului economic al operatorului. În consecință, compensația acordată de autoritatea publică nu reprezintă o formă discreționară de sprijin financiar, ci contraprestația legală pentru executarea unor obligații impuse în interes public.

Rezultă că modelul economic al unei întreprinderi precum STB este diferit de cel al unei societăți comerciale obișnuite. Echilibrul financiar al operatorului nu este construit exclusiv pe veniturile provenite din vânzarea titlurilor de călătorie, ci pe ansamblul resurselor financiare prevăzute de legislația specială, între care compensațiile acordate de autoritatea publică reprezintă un element structural al mecanismului de finanțare.

Din această perspectivă, neplata sau întârzierea plății compensațiilor poate produce un dezechilibru temporar al fluxurilor de numerar fără ca această împrejurare să reflecte, în mod necesar, o incapacitate structurală de plată ori o insuficiență patrimonială a operatorului. Dificultățile de trezorerie generate de neexecutarea obligațiilor de finanțare asumate de autoritatea publică trebuie analizate distinct de situațiile în care insolvența este consecința unei deteriorări intrinseci a patrimoniului sau a modelului economic al societății.

În acest context se ridică o problemă juridică de principiu, insuficient analizată în doctrina națională: poate fi calificată drept stare de insolvență, în sensul Legii nr. 85/2014, situația în care imposibilitatea temporară de plată este determinată în mod direct de neexecutarea obligațiilor legale și contractuale ale autorității publice care are obligația de a finanța serviciul public?

Răspunsul la această întrebare nu poate rezulta din interpretarea izolată a Legii nr. 85/2014. Dimpotrivă, el presupune o interpretare sistematică și coroborată a legislației insolvenței cu normele speciale care reglementează serviciile de interes economic general, contractul de delegare a gestiunii și obligațiile financiare ale autorității publice. Numai printr-o asemenea abordare poate fi stabilit dacă lipsa lichidităților reflectă o veritabilă stare de insolvență sau reprezintă consecința neexecutării obligațiilor legale de finanțare a serviciului public de către autoritatea competentă.

3. Creanțele asupra Primăriei Municipiului București și incidența acestora asupra prezumției de insolvență

Un element esențial în analiza existenței stării de insolvență îl reprezintă creanțele pe care STB le deține asupra Primăriei Municipiului București, în calitate de autoritate publică delegantă și principal finanțator al serviciului public de transport local.

Potrivit Legii nr. 85/2014, insolvența este definită ca acea stare a patrimoniului caracterizată prin insuficiența fondurilor bănești disponibile pentru plata datoriilor certe, lichide și exigibile. Definiția legală relevă faptul că obiectul analizei îl constituie existența unei incapacități efective și persistente de plată, iar nu simpla existență a unor obligații scadente sau a unui dezechilibru temporar al fluxurilor financiare.

În consecință, evaluarea stării de insolvență nu poate fi realizată exclusiv prin raportare la pasivul exigibil al societății, ci trebuie să aibă în vedere și structura activului, natura creanțelor deținute de debitor, gradul lor de certitudine și posibilitatea valorificării acestora într-un termen rezonabil.

În cazul STB, această analiză dobândește o complexitate suplimentară prin natura juridică a creanțelor asupra Primăriei Municipiului București. Dacă aceste creanțe rezultă din contractul de delegare a gestiunii serviciului public și reprezintă compensații datorate pentru executarea obligațiilor de serviciu public, ele nu constituie venituri eventuale sau ipotetice, ci drepturi patrimoniale născute în temeiul legii și al raporturilor contractuale dintre operator și autoritatea publică.

În măsura în care aceste creanțe sunt certe, lichide și exigibile, iar valoarea lor este comparabilă sau chiar superioară obligațiilor restante ale societății, se ridică problema dacă lipsa temporară de disponibilități bănești poate fundamenta, prin ea însăși, concluzia existenței unei stări de insolvență.

Această problemă trebuie analizată prin raportare la natura juridică a prezumției de insolvență instituită de art. 5 din Legea nr. 85/2014. Prezumția operează atunci când o datorie certă, lichidă și exigibilă rămâne neachitată pentru o perioadă mai mare de 60 de zile, însă caracterul său este unul relativ. Ea poate fi răsturnată prin administrarea probelor care demonstrează că debitorul dispune de active sau de creanțe suficiente pentru acoperirea obligațiilor sale, iar imposibilitatea temporară de plată este determinată de împrejurări conjuncturale și nu de o insuficiență structurală a patrimoniului.

Din această perspectivă, instanța nu poate limita analiza la constatarea existenței unor datorii restante, ci trebuie să stabilească dacă patrimoniul debitorului este efectiv incapabil să susțină plata obligațiilor sau dacă dificultățile financiare sunt generate de neexecutarea obligațiilor asumate de principalul debitor al societății. În cazul STB, această distincție este cu atât mai importantă cu cât principalul debitor al societății este chiar autoritatea publică obligată prin lege și prin contract să finanțeze serviciul public prestat.

Rezultă astfel că trebuie făcută o distincție clară între insolvență și lipsa temporară de lichidități. Insolvența presupune existența unei incapacități reale, obiective și persistente de a face față obligațiilor exigibile, reflectând o deteriorare structurală a situației patrimoniale a debitorului. În schimb, lipsa temporară de lichidități reprezintă o dificultate de trezorerie, care poate avea caracter tranzitoriu și care nu implică, în mod necesar, insuficiența patrimoniului.

Această distincție este deosebit de importantă în cazul întreprinderilor publice care își desfășoară activitatea în baza unor contracte de delegare a gestiunii. Modelul lor economic este construit pe existența unui mecanism dual de finanțare, format din veniturile comerciale și compensațiile acordate de autoritatea publică. În consecință, întârzierea plății acestor compensații poate afecta temporar lichiditatea operatorului fără a modifica valoarea patrimoniului sau capacitatea economică a acestuia de a-și acoperi obligațiile odată cu încasarea creanțelor.

În doctrină s-a arătat că scopul procedurii insolvenței este protejarea creditorilor împotriva unui debitor aflat într-o imposibilitate reală de plată, iar nu sancționarea unor întârzieri conjuncturale determinate de neexecutarea obligațiilor de către terți. Această finalitate trebuie avută în vedere și în cazul operatorilor serviciilor publice, unde echilibrul financiar este indisolubil legat de executarea obligațiilor asumate de autoritatea publică.

Din această perspectivă se ridică o problemă juridică de principiu: dacă imposibilitatea temporară de plată este consecința directă a neexecutării obligațiilor financiare de către autoritatea publică, iar creanțele rezultate din aceste obligații sunt certe, lichide și exigibile, poate fi reținută existența unei stări de insolvență în sensul Legii nr. 85/2014 sau ne aflăm în prezența unei simple crize de lichiditate?

Răspunsul presupune o analiză concretă a caracterului recuperabil al creanțelor, a termenului rezonabil în care acestea pot fi încasate, precum și a raportului dintre valoarea activelor patrimoniale și nivelul obligațiilor exigibile. Numai în situația în care se dovedește că patrimoniul societății este insuficient pentru acoperirea pasivului, iar imposibilitatea de plată are caracter permanent, poate fi reținută existența stării de insolvență. În schimb, atunci când dezechilibrul financiar este determinat exclusiv de întârzierea executării obligațiilor de către autoritatea publică, iar creanțele societății sunt susceptibile de recuperare într-un termen previzibil, calificarea unei asemenea situații drept insolvență ridică probleme serioase de compatibilitate cu finalitatea Legii nr. 85/2014 și cu regimul juridic special aplicabil operatorilor serviciilor de interes economic general.

4. Indicatorii de performanță și raportul acestora cu analiza stării de insolvență

O problemă juridică distinctă rezultă din raportul dintre mecanismele de evaluare a performanței instituite prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 109/2011 privind guvernanța corporativă a întreprinderilor publice și aprecierea ulterioară a existenței unei stări de insolvență.

Potrivit OUG nr. 109/2011 și normelor metodologice aprobate prin HG nr. 639/2023, activitatea administratorilor și a directorilor întreprinderilor publice este evaluată anual prin raportare la indicatorii-cheie de performanță (Key Performance Indicators – KPI), aprobați de autoritatea publică tutelară și integrați în contractele de mandat. Aceste mecanisme reprezintă unul dintre elementele centrale ale sistemului de guvernanță corporativă, fiind concepute pentru a permite o evaluare obiectivă și verificabilă a performanței economice, financiare și operaționale a întreprinderii.

Remunerația variabilă acordată administratorilor și directorilor nu constituie un drept discreționar, ci este condiționată de îndeplinirea acestor indicatori, care reflectă gradul de realizare a obiectivelor asumate prin planul de administrare și prin contractul de mandat. În consecință, acordarea componentei variabile presupune, în mod necesar, concluzia că autoritatea publică tutelară și organele competente au apreciat că performanțele societății au fost conforme cu obiectivele stabilite.

În ipoteza în care, pentru exercițiul financiar 2024, administratorii și directorii STB au beneficiat de componenta variabilă a remunerației ca urmare a îndeplinirii indicatorilor-cheie de performanță, iar situațiile financiare au fost aprobate în condițiile legii, fără existența unor rezerve privind principiul continuității activității („going concern”), apare o problemă de coerență juridică ce merită analizată.

Într-o asemenea situație se ridică întrebarea dacă este compatibilă, din punct de vedere juridic și factual, susținerea existenței unei stări de insolvență la un interval foarte scurt după validarea performanței manageriale. Această întrebare nu privește oportunitatea acordării remunerației variabile și nici oportunitatea deschiderii unei eventuale proceduri de insolvență, ci urmărește identificarea raportului dintre cele două evaluări, ambele realizate în temeiul unor norme juridice și pe baza unor mecanisme instituționale distincte.

Indicatorii-cheie de performanță sunt concepuți tocmai pentru a reflecta capacitatea întreprinderii de a-și îndeplini obiectivele economice și financiare, inclusiv prin monitorizarea unor elemente precum lichiditatea, gradul de îndatorare, rezultatul financiar, eficiența operațională, investițiile sau sustenabilitatea activității. În consecință, validarea îndeplinirii acestora constituie un indiciu relevant privind starea economică a societății la momentul evaluării.

Desigur, atingerea indicatorilor de performanță nu echivalează, prin ea însăși, cu inexistența unei stări de insolvență și nici nu creează o prezumție absolută privind sănătatea financiară a întreprinderii. Totuși, această împrejurare reprezintă un element factual și juridic care trebuie avut în vedere în analiza evoluției situației economice a societății, în special atunci când între momentul evaluării performanței și invocarea stării de insolvență se scurge un interval de timp relativ redus.

Din această perspectivă pot fi identificate cel puțin două ipoteze juridice.

Prima ipoteză este aceea în care situația financiară a societății s-a deteriorat ulterior evaluării performanței ca urmare a unor împrejurări obiective, independente de activitatea organelor de administrare. În această categorie pot intra modificări legislative, creșterea semnificativă a costurilor de exploatare, diminuarea veniturilor, întârzieri în plata compensațiilor datorate de autoritatea publică sau alte evenimente excepționale care au afectat echilibrul financiar al operatorului după încheierea exercițiului financiar. Într-o asemenea situație nu există, în principiu, o contradicție între validarea performanței pentru anul precedent și apariția ulterioară a unor dificultăți financiare.

Cea de-a doua ipoteză este aceea în care dificultățile financiare existau deja la momentul evaluării performanței, însă acestea nu au fost reflectate în indicatorii utilizați pentru aprecierea activității administratorilor și directorilor sau nu au fost valorificate corespunzător în procesul de evaluare. În această situație, problema juridică nu mai privește exclusiv starea de insolvență, ci și adecvarea sistemului de indicatori de performanță, modul în care aceștia au fost stabiliți, monitorizați și validați de autoritatea publică tutelară și de organele societății.

Această analiză prezintă o importanță deosebită în materia guvernanței corporative, întrucât OUG nr. 109/2011 urmărește tocmai corelarea remunerației conducerii cu performanța reală a întreprinderii. În măsura în care indicatorii validați nu reflectă fidel situația economică și financiară a societății, poate fi pusă în discuție eficiența mecanismelor de guvernanță instituite de legiuitor și capacitatea acestora de a asigura o monitorizare efectivă a activității întreprinderilor publice.

Prin urmare, existența unei evaluări pozitive a performanței managementului, urmată într-un interval scurt de invocarea unei stări de insolvență, nu conduce automat la concluzia inexistenței acesteia, dar constituie un element de analiză pe care instanța, autoritatea publică tutelară și creditorii nu îl pot ignora. O evaluare juridică completă impune examinarea evoluției situației financiare dintre cele două momente, a conținutului indicatorilor-cheie de performanță utilizați, a raportărilor financiare și a cauzelor concrete care au determinat eventualul dezechilibru financiar.

Numai printr-o asemenea analiză poate fi stabilit dacă dificultățile economice reprezintă rezultatul unor împrejurări intervenite ulterior validării performanței manageriale sau dacă acestea reflectă existența unor disfuncționalități anterioare care nu au fost surprinse de mecanismele de guvernanță corporativă prevăzute de OUG nr. 109/2011.

5. Incidența neexecutării obligațiilor autorității publice asupra stării de insolvență a operatorului serviciului public

Analiza situației juridice a STB evidențiază o particularitate care diferențiază fundamental această categorie de operatori de societățile comerciale obișnuite și care impune o abordare distinctă în materia insolvenței.

În raporturile juridice generate de executarea contractului de delegare a gestiunii serviciului public, Primăria Municipiului București nu este doar autoritatea care exercită controlul asupra întreprinderii publice, ci și principalul debitor al acesteia în ceea ce privește plata compensațiilor datorate pentru executarea obligațiilor de serviciu public. Aceste compensații reprezintă unul dintre principalele mecanisme prin care este asigurat echilibrul economic al serviciului public și continuitatea activității operatorului.

Această configurație juridică generează o problemă de drept care nu se regăsește, în mod obișnuit, în procedurile de insolvență aplicabile operatorilor economici privați. Mai exact, se pune întrebarea dacă poate fi calificată drept stare de insolvență imposibilitatea temporară de plată care este determinată, în mod direct, de neexecutarea obligațiilor financiare asumate de autoritatea publică față de operatorul serviciului public.

Problema nu privește existența obligațiilor restante ale societății, ci identificarea cauzei juridice și economice care a determinat apariția acestora. În dreptul insolvenței, incapacitatea de plată reprezintă premisa obiectivă pentru deschiderea procedurii, însă această incapacitate trebuie analizată și prin prisma cauzelor care au generat-o, mai ales atunci când acestea rezultă din raporturi juridice reglementate prin norme speciale.

În cazul operatorilor serviciilor de interes economic general, echilibrul financiar este construit pe executarea reciprocă a obligațiilor asumate prin contractul de delegare. Operatorul are obligația de a presta serviciul în condițiile impuse de autoritatea competentă, inclusiv atunci când anumite obligații sunt nerentabile din punct de vedere economic, iar autoritatea publică are obligația corelativă de a acorda compensațiile necesare acoperirii costurilor generate de executarea acestor obligații.

Rezultă că între obligația de prestare a serviciului și obligația de finanțare există un raport de interdependență funcțională. Neexecutarea obligației de finanțare poate afecta în mod direct capacitatea operatorului de a-și executa propriile obligații față de salariați, furnizori, creditori fiscali și alți creditori.

În aceste condiții apare o întrebare de principiu: poate fi calificată drept insolvență o stare de încetare a plăților care își are originea tocmai în neexecutarea obligațiilor legale și contractuale ale autorității publice obligate să finanțeze serviciul?

O interpretare afirmativă, aplicată în mod automat, poate conduce la un rezultat paradoxal din punct de vedere juridic. Autoritatea publică care nu execută obligațiile de plată asumate prin contractul de delegare și prin legislația specială poate deveni, indirect, factorul determinant al deschiderii procedurii insolvenței împotriva operatorului care continuă să execute obligațiile de serviciu public în interesul comunității.

O asemenea soluție ridică probleme nu numai din perspectiva dreptului insolvenței, ci și a principiilor generale ale dreptului civil și administrativ.

În primul rând, trebuie avut în vedere principiul executării cu bună-credință a obligațiilor contractuale, consacrat de Codul civil. Contractul de delegare a gestiunii instituie obligații reciproce și interdependente, iar executarea acestuia presupune cooperarea loială dintre autoritatea contractantă și operatorul serviciului public. În măsura în care dezechilibrul financiar al operatorului este generat chiar de neexecutarea obligațiilor asumate de autoritatea contractantă, această împrejurare nu poate fi ignorată în analiza stării de insolvență.

În al doilea rând, trebuie avut în vedere principiul continuității serviciilor publice, consacrat de Legea nr. 51/2006. Operatorul nu poate suspenda unilateral prestarea serviciului public pentru simplul motiv al neîncasării compensațiilor, fiind obligat să asigure continuitatea transportului public chiar și în condiții financiare dificile. Această obligație îl diferențiază fundamental de un operator economic privat, care poate decide încetarea activității atunci când executarea contractului devine neeconomică.

În al treilea rând, trebuie analizată finalitatea procedurii insolvenței. Legea nr. 85/2014 urmărește protejarea creditorilor și redresarea debitorului aflat într-o veritabilă stare de incapacitate de plată. Procedura nu este concepută pentru a transfera asupra operatorului consecințele neexecutării obligațiilor de către principalul său debitor și nici pentru a substitui mecanismele juridice prin care autoritatea publică trebuie să își execute obligațiile de finanțare.

Din această perspectivă, existența unor creanțe certe, lichide și exigibile asupra autorității publice, coroborată cu caracterul esențial al serviciului prestat și cu obligația legală a autorității de a asigura finanțarea serviciului public, constituie elemente relevante pe care instanța trebuie să le analizeze înainte de a concluziona că operatorul se află într-o veritabilă stare de insolvență.

Această analiză nu conduce la concluzia că operatorii serviciilor publice ar beneficia de o imunitate față de procedura insolvenței. Dimpotrivă, și aceștia pot deveni subiecți ai procedurii în măsura în care sunt întrunite condițiile prevăzute de Legea nr. 85/2014. Totuși, în cazul acestor operatori, stabilirea existenței stării de insolvență impune o examinare suplimentară a raporturilor juridice dintre operator și autoritatea publică, a cauzelor care au generat lipsa lichidităților și a măsurii în care acestea sunt consecința neexecutării obligațiilor de finanțare asumate prin legislația specială și prin contractul de delegare.

În lipsa unei asemenea analize, există riscul ca procedura insolvenței să fie utilizată pentru a gestiona efectele neexecutării obligațiilor autorității publice, ceea ce ar deturna finalitatea Legii nr. 85/2014 și ar putea afecta însăși continuitatea unui serviciu public de interes economic general.

6. Principiul continuității serviciului public și limitele aplicării procedurii insolvenței

Un alt aspect care trebuie avut în vedere în analiza situației juridice a unei întreprinderi publice îl reprezintă principiul continuității serviciului public, consacrat de legislația specială în materia serviciilor comunitare de utilități publice.

Transportul public local constituie un serviciu de interes economic general și, totodată, un serviciu public esențial pentru funcționarea comunităților locale. Asigurarea mobilității populației reprezintă o obligație legală a autorităților administrației publice locale, fiind o condiție pentru exercitarea efectivă a unor drepturi fundamentale, precum accesul la muncă, educație, sănătate sau la celelalte servicii publice furnizate cetățenilor.

Legea nr. 51/2006 consacră, printre principiile fundamentale care guvernează organizarea și funcționarea serviciilor comunitare de utilități publice, principiul continuității serviciului public. Acest principiu exprimă obligația autorităților publice și a operatorilor de a asigura prestarea serviciului în mod permanent, regulat și fără întreruperi, indiferent de dificultățile economice sau organizatorice care pot interveni pe parcursul executării acestuia.

Spre deosebire de operatorii economici care desfășoară activități exclusiv comerciale și care pot decide suspendarea sau încetarea activității atunci când aceasta devine neprofitabilă, operatorul unui serviciu public nu beneficiază de aceeași libertate de apreciere. În virtutea obligațiilor asumate prin contractul de delegare și prin legislația specială, acesta este ținut să asigure continuitatea serviciului chiar și în situații în care executarea obligațiilor sale generează pierderi temporare sau dificultăți de lichiditate.

Această particularitate juridică are consecințe directe asupra modului în care trebuie analizată starea de insolvență. Dificultățile financiare ale unui operator de serviciu public nu pot fi evaluate exclusiv prin raportare la criteriile aplicabile unei societăți comerciale obișnuite, întrucât acestea pot fi determinate de obligația legală de a continua prestarea serviciului, chiar și în lipsa executării corespunzătoare a obligațiilor de finanțare de către autoritatea publică.

În cazul STB, obligația de continuitate este strâns legată de mecanismul compensațiilor prevăzut de legislația națională și de Regulamentul (CE) nr. 1370/2007. Operatorul este obligat să asigure transportul public potrivit programului stabilit de autoritatea competentă, inclusiv pe trasee care nu sunt rentabile din punct de vedere economic, iar autoritatea publică are obligația corelativă de a compensa costurile generate de executarea acestor obligații de serviciu public. Acest mecanism reflectă echilibrul contractual și financiar pe care legiuitorul european și cel național au urmărit să îl instituie între interesul public și sustenabilitatea economică a operatorului.

În consecință, atunci când autoritatea publică întârzie plata compensațiilor, operatorul nu poate răspunde prin suspendarea unilaterală a serviciului, întrucât o asemenea conduită ar contraveni obligațiilor legale și contractuale asumate. El este constrâns să continue prestarea serviciului, suportând temporar costurile aferente, ceea ce poate conduce la diminuarea lichidităților disponibile și la acumularea unor obligații exigibile.

Această împrejurare impune ca analiza stării de insolvență să fie realizată într-un cadru juridic mai larg decât cel oferit exclusiv de Legea nr. 85/2014. Instanța învestită cu o cerere de deschidere a procedurii insolvenței trebuie să examineze nu numai existența obligațiilor restante și durata întârzierii la plată, ci și cauzele care au determinat apariția acestor dificultăți financiare, natura raporturilor juridice dintre operator și autoritatea publică, existența creanțelor asupra acesteia și măsura în care lipsa lichidităților este consecința neexecutării obligațiilor de finanțare asumate prin lege și prin contractul de delegare.

O asemenea abordare este impusă și de principiul interpretării sistematice a normelor juridice. Legea nr. 85/2014 nu poate fi aplicată în mod izolat, fără a avea în vedere dispozițiile legislației speciale care reglementează organizarea și finanțarea serviciilor de interes economic general. Aplicarea normelor privind insolvența trebuie armonizată cu obligația autorităților publice de a asigura continuitatea serviciului și cu mecanismele de compensare instituite de legiuitor pentru garantarea funcționării acestuia.

Această interpretare nu conduce la concluzia că operatorii serviciilor publice sunt exceptați de la aplicarea procedurii insolvenței. Și aceștia pot deveni subiecți ai procedurii atunci când sunt întrunite condițiile prevăzute de Legea nr. 85/2014. Totuși, caracterul esențial al serviciului prestat și obligația legală de continuitate impun o analiză mai riguroasă a cauzelor care au generat incapacitatea de plată și a măsurii în care aceasta este consecința unei insuficiențe patrimoniale reale sau a neexecutării obligațiilor autorității publice.

Din această perspectivă, principiul continuității serviciului public nu constituie o derogare de la dreptul comun al insolvenței, ci un criteriu suplimentar de interpretare și aplicare a acestuia. El obligă instanța să depășească analiza pur contabilă a pasivului exigibil și să examineze contextul juridic în care funcționează operatorul serviciului public, astfel încât procedura insolvenței să nu producă efecte contrare interesului general pe care legislația specială urmărește să îl protejeze.

În cazul unui operator precum STB, aprecierea stării de insolvență presupune, așadar, concilierea a două obiective legitime: pe de o parte, protejarea drepturilor creditorilor, care reprezintă finalitatea procedurii insolvenței, iar pe de altă parte, garantarea continuității unui serviciu public indispensabil comunității. Numai printr-o analiză care să țină seama de ambele exigențe poate fi realizat echilibrul între interesele private ale creditorilor și interesul public pe care legislația serviciilor comunitare îl consacră.

7. Jurisprudența relevantă a Înaltei Curți de Casație și Justiție și a Curții de Justiție a Uniunii Europene

Interpretarea dispozițiilor Legii nr. 85/2014 în cazul întreprinderilor publice care prestează servicii de interes economic general nu poate fi realizată exclusiv prin analiza normelor interne. În egală măsură, aceasta trebuie raportată la jurisprudența instanțelor naționale și europene care au clarificat atât noțiunea de stare de insolvență, cât și regimul juridic al obligațiilor de serviciu public și al mecanismelor de compensare.

7.1. Jurisprudența Înaltei Curți de Casație și justiție privind starea de insolvență

În jurisprudența sa, Înalta Curte de Casație și Justiție a subliniat în mod constant că procedura insolvenței nu poate fi deschisă prin simpla constatare a existenței unor datorii restante, ci presupune verificarea existenței unei incapacități reale de plată, astfel cum aceasta este definită de Legea nr. 85/2014.

Instanța supremă a arătat că prezumția de insolvență instituită de art. 5 din Legea nr. 85/2014 are caracter relativ și poate fi răsturnată prin administrarea unor probe din care să rezulte că debitorul dispune de resurse patrimoniale sau de creanțe susceptibile de valorificare într-un termen rezonabil. În consecință, analiza instanței nu se limitează la verificarea existenței unor obligații exigibile neachitate, ci trebuie să privească ansamblul situației economice și financiare a debitorului.

În practica instanțelor s-a făcut în mod constant distincția dintre dificultățile temporare de lichiditate și incapacitatea structurală de plată. Lipsa temporară a disponibilităților bănești nu conduce, prin ea însăși, la concluzia existenței unei stări de insolvență, dacă din ansamblul probelor rezultă că patrimoniul debitorului permite acoperirea obligațiilor sale într-un orizont de timp rezonabil sau că dificultățile financiare sunt determinate de împrejurări tranzitorii.

Aceste principii jurisprudențiale prezintă o importanță deosebită în cazul întreprinderilor publice, unde analiza trebuie să includă și creanțele asupra autorităților publice, mecanismul legal al compensațiilor și cauzele concrete care au determinat lipsa temporară a lichidităților.

7.2. Jurisprudența Curții de Justiție a Uniunii Europene privind serviciile de interes economic general

Dreptul Uniunii Europene oferă un cadru juridic esențial pentru înțelegerea modului de funcționare a operatorilor serviciilor de interes economic general.

Un reper fundamental îl constituie hotărârea pronunțată de Curtea de Justiție a Uniunii Europene în cauza Altmark Trans GmbH și Regierungspräsidium Magdeburg (C-280/00). În această hotărâre, Curtea a statuat că o compensație acordată unui operator pentru executarea unor obligații de serviciu public nu reprezintă, în anumite condiții, un avantaj economic și nu constituie ajutor de stat, întrucât aceasta are rolul de a acoperi costurile generate de obligațiile impuse în interes public.

Prin această soluție, Curtea a consacrat ideea că mecanismul compensației nu reprezintă un beneficiu discreționar acordat operatorului, ci un element structural al modelului economic al serviciilor de interes economic general. Operatorul execută obligații pe care, în condiții normale de piață, nu și le-ar asuma fără existența unei contraprestații corespunzătoare.

Ulterior, această orientare a fost preluată și consolidată de Regulamentul (CE) nr. 1370/2007, care face trimitere expresă la jurisprudența Altmark și stabilește că obligațiile de serviciu public trebuie însoțite de mecanisme de compensare conforme cu dreptul Uniunii Europene.

Jurisprudența recentă a Curții de Justiție confirmă aceeași abordare, subliniind că mecanismul de compensare trebuie analizat ca parte integrantă a executării obligațiilor de serviciu public și că legalitatea acestuia trebuie evaluată în raport cu dispozițiile Regulamentului nr. 1370/2007 și ale articolelor 106 și 107 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene.

7.3. Relevanța jurisprudenței pentru situația operatorilor de transport public

Deși nici Curtea de Justiție a Uniunii Europene și nici Înalta Curte de Casație și Justiție nu au analizat, până în prezent, o situație identică celei în care s-ar afla STB, principiile desprinse din jurisprudența lor sunt relevante pentru interpretarea normelor aplicabile.

Din jurisprudența Înaltei Curți rezultă că starea de insolvență trebuie apreciată prin raportare la existența unei incapacități reale și persistente de plată, iar nu exclusiv la existența unor obligații restante.

Din jurisprudența Curții de Justiție rezultă că obligațiile de serviciu public și mecanismul compensațiilor reprezintă elemente esențiale ale modelului economic al operatorilor serviciilor de interes economic general și că aceste compensații constituie contraprestația pentru obligațiile impuse de autoritatea publică, iar nu un avantaj acordat discreționar.

Coroborarea acestor principii conduce la concluzia că, în cazul unui operator de transport public local, analiza existenței unei stări de insolvență nu poate ignora raporturile juridice dintre operator și autoritatea publică, existența creanțelor rezultate din contractul de delegare și impactul pe care neexecutarea obligațiilor de finanțare îl poate avea asupra lichidității societății.

Prin urmare, interpretarea Legii nr. 85/2014 trebuie realizată în mod sistematic, în acord cu legislația specială privind serviciile de interes economic general și cu jurisprudența Curții de Justiție a Uniunii Europene, astfel încât procedura insolvenței să nu fie utilizată pentru a transfera asupra operatorului consecințele neexecutării obligațiilor legale ale autorității publice.

Concluzii

Analiza dispozițiilor Legii nr. 85/2014, coroborate cu prevederile OUG nr. 109/2011 privind guvernanța corporativă a întreprinderilor publice, ale Legii nr. 51/2006, ale Legii nr. 92/2007 și ale Regulamentului (CE) nr. 1370/2007, evidențiază faptul că aprecierea stării de insolvență a unui operator de servicii de interes economic general presupune o analiză juridică mai complexă decât cea aplicabilă unei societăți comerciale obișnuite.

Specificul întreprinderilor publice rezultă din faptul că echilibrul lor financiar nu este construit exclusiv pe veniturile obținute din exploatarea comercială a activității, ci și pe executarea obligațiilor legale și contractuale asumate de autoritatea publică în cadrul mecanismului de compensare a obligațiilor de serviciu public. Din această perspectivă, neexecutarea obligațiilor de finanțare de către autoritatea publică poate constitui un factor determinant al dificultăților de lichiditate ale operatorului, fără ca această împrejurare să reflecte, în mod necesar, existența unei insuficiențe patrimoniale în sensul Legii nr. 85/2014.

În cazul STB, analiza unei eventuale stări de insolvență nu poate fi limitată la constatarea existenței unor datorii exigibile. Ea trebuie să includă examinarea creanțelor asupra autorității publice, caracterul cert, lichid și exigibil al acestora, obligațiile legale de finanțare asumate de autoritatea contractantă, cauzele reale ale lipsei de lichidități, precum și evaluările anterioare privind performanța economică și financiară a societății realizate în cadrul mecanismelor de guvernanță corporativă.

În același timp, principiul continuității serviciului public impune ca normele dreptului insolvenței să fie interpretate în mod sistematic și armonizate cu legislația specială aplicabilă serviciilor de interes economic general. Această exigență nu instituie un regim derogatoriu de la procedura insolvenței și nici nu conferă operatorilor publici o imunitate față de aplicarea Legii nr. 85/2014, însă obligă instanța să stabilească dacă dificultățile financiare invocate reprezintă expresia unei incapacități reale și persistente de plată sau sunt consecința neexecutării obligațiilor asumate de autoritatea publică.

Problema juridică analizată în prezentul studiu depășește, astfel, cadrul particular al situației STB și privește regimul juridic aplicabil tuturor operatorilor care prestează servicii de interes economic general. În lipsa unei interpretări sistematice a legislației insolvenței și a legislației speciale privind serviciile publice, există riscul ca procedura insolvenței să fie utilizată pentru a gestiona consecințele neexecutării obligațiilor autorităților publice, ceea ce ar contraveni atât finalității Legii nr. 85/2014, cât și principiilor care guvernează organizarea și funcționarea serviciilor comunitare de utilități publice.

În consecință, aprecierea existenței stării de insolvență a unei întreprinderi publice trebuie să depășească analiza formală a pasivului exigibil și să se întemeieze pe o evaluare integrată a raporturilor juridice, economice și instituționale în care aceasta își desfășoară activitatea. Numai o asemenea abordare permite delimitarea între o veritabilă stare de insolvență și o criză temporară de lichiditate generată de neexecutarea obligațiilor de finanțare ale autorității publice și asigură aplicarea coerentă a principiilor care guvernează atât dreptul insolvenței, cât și dreptul serviciilor publice.

o analiză de

Tilea Doina Maria

Conf. univ., specialist în guvernanță corporativă